Notre intérêt  pour les Maisons de Justice et du Droit s’est manifesté au regard de la crise de légitimité de l’État dont la justice est un pilier. L’adaptation des services publics est depuis 1989 un leitmotiv. La justice mise en cause, n’est pas en reste dans ce mouvement. Son actualité s’y prête d’autant plus, étant donné l’essor considérable de la création de Maison de Justice et du Droit.

Cependant, nous tenons à préciser que les Maisons de Justice et du Droit n’entrent pas dans la réforme entreprise par le gouvernement depuis 1997, même si on y retrouve certaines similitudes. Les Maisons de Justice et du Droit sont apparues bien antérieurement et on ne peut attribuer la paternité ou plutôt la maternité au garde des Sceaux Madame Elisabeth GUIGOU.

La Maison de Justice et du Droit nous semble se rapprocher d’une logique d’ensemble de modernisation des services publics qui emprunte les moyens standardisés, préfabriqués : contractualisation, partenariat, décloisonnement / principes qui appartiennent à la rhétorique de la modernisation, mais qui paradoxalement apparaissent problématiques dans leur adaptation au service public de la Justice.

La Maison de Justice et du Droit est née d’un constat : le manque de structures appropriées pour communiquer avec les personnes des quartiers difficiles. Mais cette pratique qui semble se généraliser ne ressort pas d’une philosophie d’ensemble : en effet, au travers de la Maison de Justice et du Droit, il a été juxtaposé l’idée de proximité, c’est-à-dire de spécificités locales à la conception universalistes de la justice, ce qui peut sembler antinomiques.

Dans cette étude, nous nous sommes heurtés à divers obstacles : l’absence de textes normatifs précis, pratiques contradictoires ambiguïté d’un outil qui n’a pas encore atteint sa maturité. Et surtout, ce qui nous a le plus gêné, c’est le manque de recul par rapport à une Institution qui ne fait que prendre son envol.

Ceci traduit l’actualité de la question, son intérêt ; La difficulté c’est que notre position n’a pu être que prospective. Nous avons alors abordé les principaux flous avec prudence en tentant de préserver un équilibre entre les objectifs affichés, les pratiques et les décisions potentielles que nous pouvons envisager.

Choix équilibré également car l’appréciation des différents membres du groupe est contrastée.

Ambiguïté enfin, quand les magistrats et les élus envisagent la Maison de Justice et du Droit comme une structure complémentaire, d’accompagnement alors que Mme GUIGOU affirme avec entrain que les Maisons de Justice et du Droit seront le nouveau lieu d’une véritable justice de proximité rendant les décisions juridictionnelles.

Bien sur, derrière cette communication sans faille, nous décelons le problème des restrictions budgétaires, l’intérêt du cofinancement, la débudgétisation…

Il est moins onéreux d’ouvrir une Maison de Justice et du Droit que d’installer un nouveau Tribunal d’Instance, et malgré l’augmentation du budget de la Justice, il ne paraît pas que celle-ci se traduise par la création de Tribunaux d’Instance.

A travers ce mémoire, il semblait opportun de souligner les principes directeurs des Maisons de Justice et du Droit et leurs éventuelles implications.

Notre présentation résulte donc d’un compromis : structures avec ses buts et ses dérives ; constat présent et potentialité ; Objectifs fonctionnels et contraintes budgétaires. Compromis qui reflétera sans doute l’institution à venir : entre efficacité sociale et rationalisation administrative.

MÉMOIRE de Droit des Services Public

Les Maisons de Justice et du Droit

                                  BARRAUD Guillaume                                  

BOILET David
CHICHE Mahor
El KHOMRI Myriam  
              HILSON Léopoldine               
HEDERER Julien
         

   1999 / 2000
       Université PARIS I, PANTHEON-SORBONNE

Remerciements
 
  
 

Nous tenons à remercier, pour leur aide et leur disponibilité :

– Monsieur Denis MOREAU, responsable de la mission régionale d'appui-droit et ville Ile de France du Ministère de la Justice.

–  Monsieur Didier PEYRAT, secrétaire général du Secrétariat général pour la coordination de la politique de la ville au Ministère de la Justice.

– Monsieur Jean-François BEYNEL, conseiller technique auprès du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice.

– Madame Odile MONDINEU, magistrat chargé de la formation à la Cour d'Appel de Paris.

–  Monsieur Hubert DALLE, magistrat et Président du Tribunal de Grande Instance d'Evry.

–  Le personnel de la bibliothèque de la Documentation Française pour leur assistance dans nos recherches.

–  Le personnel de la Maison de Justice et du Droit du XIVème arrondissement, ainsi que les usagers qui ont eu l'amabilité de répondre à nos questions.

c'est de faire en sorte que la loi,

comme les autres repères sociaux,

existe à nouveau dans ces agglomérations. »
 
Henri Nallet, Ministre de la Justice (1991).

Un sentiment d'insécurité est apparu, qui lui-même peut engendrer la violence, dans une société où la règle de droit n'entraîne plus un consensus général et où certains sont tentés de se faire justice eux-mêmes. » (Alain Peyrefitte, 1977).

        La crise urbaine interpelle alors forcément l'institution judiciaire, pour qui la connaissance du milieu devient essentielle. En effet, il existe un décalage entre la demande sociale et les modes de réponses institutionnelles. Or, la demande de connaissance et de reconnaissance des droits constitue pour chaque citoyen un besoin fondamental.

        Ainsi, pour garder sa crédibilité et préserver sa mission première qui est le maintien de la paix sociale par l'exercice de l'action publique, le Service public de la justice s'est trouvé dans l'obligation de faire un pas de plus vers le citoyen, d'instituer une justice de proximité dans ces "zones de non-droit".

        Diverses innovations judiciaires ont alors tenté ces dernières années d'adapter le Service public de la justice à la ville, en s'attachant aux valeurs de proximité et d'efficacité : c'est dans cet esprit qu'ont été institués les Conseils départementaux d'accès au droit (CDAD) par une loi du 10 juillet 1991, modifiée par la loi du 18 décembre 1998 et les Maisons de Justice et du Droit, également institutionnalisées par la loi du 18 décembre 1998.

        L'idée des Maisons de Justice et du Droit est déjà ancienne : en 1968, année où les partisans de gauche contestaient fortement le Service public de la justice pour son inefficacité, des avocats militants créèrent les "Boutiques du Droit", dont les principes directeurs étaient la gratuité et la proximité. Puis, faute d'intervention de la puissance publique, les premières Maisons de Justice et du Droit ont été conçues dès 1990, à l'initiative du Procureur de la République de Pontoise, Monsieur Moinard. Elles ont d'abord été implantées dans le Val d'Oise, puis dans le Rhône et dans d'autres départements. Face à ce développement, la Maison de Justice et du Droit devient désormais une nouvelle composante du Service public de la Justice et, à ce titre, elle mérite toute notre attention.

        La structure des Maisons de Justice et du Droit répond à une organisation et un fonctionnement très diversifiés qui tient compte des réalités locales.

Mais, la loi du 18 décembre 1998 leur reconnaît tout de même un statut juridique : elles sont créées par convention entre les chefs de juridiction concernée et leurs interlocuteurs locaux et sont placées sous la double autorité du Président du Tribunal de grande instance et du Procureur de la République. Toutefois, elles ne sont pas dotées de la personnalité morale.

        Le rôle des Maisons de Justice et du Droit se décline sur trois niveaux de compétence : l'action judiciaire, l'accès au droit et la communication.

C'est alors un lieu d'accueil, de rencontre et d'information pour l'ensemble des citoyens d'un quartier ou de la commune ; elle permet le règlement de conflits de nature civile, elle est l'endroit où la petite délinquance est prise en compte et où la réponse donnée est personnalisée, mesurée, adaptée à la situation concrète dans un souci de responsabiliser le délinquant et d'apaiser la victime.

        Assumant ces missions d'intérêt général, la Maison de Justice et du Droit se distingue des modes d'intervention traditionnelle du Service public de la justice, et ce, au prix d'une adaptation dont les principes directeurs sont la proximité (I) et le partenariat (II).

La nouvelle importance accordée à l'usager nécessite une adaptation dans le sens de la proximité : un Service public plus proche, un Service public qui prend en compte les spécificités du territoire.

Cette démarche est qualifiée de politique de territorialisation du Service public de la Justice (A).

Une fois posées les bases du principe de Justice de proximité, nous observerons quelles en sont les implications, notamment au travers du prisme de l'égalité (B).

A. La politique de térritorialisation du Service public de la Justice

        La térritorialisation est la réponse des institutions face à la crise des services publics qui s'est révélée avec une acuité particulière dans les quartiers en difficulté.

        Les modes d'intervention classiques ayant été remis en cause, il s'agit alors pour le Service public de mieux prendre en compte les spécificités du territoire d'intervention et donc d'y adapter son action, mais aussi son esprit.

        Ainsi, les Maisons de Justice et du Droit constituent, pour le Service public de la Justice, l'application du principe de proximité des services publics consacré par la loi sur l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995.

        Les Maisons de Justice et du Droit, concrétisation de la Justice de proximité, témoignent d'une nouvelle façon de concevoir le Service public de la Justice (1). En outre, la proximité géographique des Maisons de Justice se double d'une proximité "symbolique" de la Justice (2).

1) La Maison de Justice et du Droit : une nouvelle façon de concevoir le Service public de la Justice

        Il s'agit pour nous de démontrer que le concept de Maison de Justice participe d'un mouvement de renouvellement des modes d'intervention de l'institution judiciaire, que l'on désigne sous le terme de "Justice de proximité", à l'origine duquel se trouve une évolution des mentalités.

        La Maison de Justice et du Droit est le résultat de la volonté du Ministère de la Justice de s'associer à la Politique de la Ville dans la recherche et le développement de nouveaux modes d'intervention.

        Mais au-delà de cette association, c'est surtout l'adoption d'une démarche "territoriale" par le Service public de la Justice qui constitue une '"révolution" dont témoigne la création des Maisons de Justice. En effet, à la culture judiciaire traditionnelle qui s'exerce par rapport à un temps et une norme qui lui sont propres, on oppose aujourd'hui, avec les Maisons de Justice, une intervention térritorialisée impliquant une approche globale des problèmes et une coopération intense avec des acteurs diversifiés.

        En outre, l'évolution des mentalités se manifeste dans le choix en faveur de la Justice de proximité comme alternative à la traditionnelle démarche sécuritaire : le renforcement des forces de Police dans les quartiers en difficulté ne pouvant constituer à lui seul une réponse efficace, les institutions ont opté pour un autre mode d'intervention.

        La Justice de proximité constitue le fond, l'esprit qui anime la création des Maisons de Justice.

        Le Droit a besoin d'un langage mieux adapté au justiciable pour être assimilé. L'idée est donc de rapprocher les citoyens de leur Justice.

        Cependant, en évoquant ce terme de rapprochement, il convient d'ores et déjà de préciser que l'installation d'une Maison de Justice ne consiste pas à créer une annexe des Tribunaux dans les quartiers sensibles.

        En cela, nous répondons aux critiques qui se sont élevées contre les Maisons de Justice, voyant dans leur développement un risque d'immobilisme du Service public de la Justice. Il serait inopportun de considérer les Maisons de Justice comme un "gadget" remédiant aux lacunes du maillage judiciaire et permettant de désengorger les tribunaux d'instance.

        La mission judiciaire de la Maison de Justice et du Droit consiste simplement à traiter de petits contentieux en matière pénale, en mettant en œuvre des mesures alternatives aux poursuites ou au classement sans suite. Cette méthode permet que l'auteur de l'infraction soit suivi par quelqu'un qui incarne la loi.

        Les principales procédures alternatives sont les suivantes :

–  le rappel à la loi,

–  la médiation pénale,

–  la réparation (pour les mineurs),

–  le classement sous condition.

        C'est un délégué du Procureur qui est chargé, à la demande du Procureur et sous le contrôle du Parquet, de mettre en œuvre ces mesures. Ce n'est pas un magistrat et il ne rend pas de décision de justice.

        Bien que les intentions du Ministère de la Justice ne soient pas totalement claires (Madame Guigou, Ministre de la Justice ayant évoqué la possible évolution des Maisons de Justice vers une forme proche des tribunaux d'instance avec des décisions juridictionnelles rendues en leur sein), les magistrats écartent unanimement l'idée de faire des Maisons de Justice et du Droit une instance juridictionnelle.

2) La Maison de Justice et du Droit : proximité symbolique de la Justice

        La présence d'une Maison de Justice et du Droit dans un quartier revêt une portée hautement symbolique : elle vient en quelque sorte rétablir la proximité symbolique de la Justice.

        La Maison de Justice incarne l'idée de présence, de permanence du Service public de la Justice.

D'une certaine manière, elle permet de reconnecter les habitants d'un quartier avec une institution dont souvent l'éloignement géographique, les Palais de Justice se situant le plus souvent en centre ville, s'accompagne d'une méfiance doublée d'indifférence envers la Justice.

        Par sa fonction de pédagogue (la mission d'accès au droit), la Maison de Justice et du Droit garantit une meilleure compréhension de l'organisation judiciaire et, du même coup, des décisions de Justice : le Service public de la Justice y gagne en transparence.

A terme, la Maison de Justice et du Droit peut être un facteur de réappropriation du droit, et donc d'assimilation de la loi.

        Des modes traditionnels d'intervention du Service public de la Justice, il résulte une mauvaise perception de celui-ci. La Justice apparaît toujours punitive et personne ne pense à s'adresser à elle lorsqu'il s'agit de demander de l'aide pour un renseignement juridique.

        Ainsi, par sa mission d'accès au droit, la Maison de Justice et du Droit facilite la prise de conscience pour les habitants des quartiers concernés de leur qualité d'usager du Service public de la Justice.

        La Justice, face à laquelle ils ne se considéraient jusque là qu'en tant que destinataires de ses décisions, est réhabilitée dans les esprits.

Ainsi, la Maison de Justice permet d'éclaircir deux points :

–  une Justice resituée dans son rôle de recours,

–  un Juge mieux identifié dans ses fonctions.

B. Les implications du Service public de proximité

        La prise en compte de la proximité n'engendre pas la création systématique de la Maison de Justice. Ce caractère facultatif ne remet-il pas en cause le principe d'égalité ? (1).

Et on peut également se demander si la volonté d'adaptation du Service public de la justice ne comporte pas des risques de stigmatisation (2).

 1) Maison de Justice et du Droit : un service public facultatif

        Cependant, deux critères ressortent de la jurisprudence, celui du rattachement direct ou indirect de l'activité à la personne publique et celui de l'intérêt général de la mission du service public.

        De plus, depuis la "crise" du service public datant de l'intervention plus généralisée de l'Etat, il faut distinguer le service public administratif du service public industriel et commercial ^([1]), distinction qui s'opère selon les critères dégagés par le Conseil d'Etat dans son arrêt du 16 novembre 1956 : "Union syndicale des industries aéronautiques" ^([2]). Selon le Conseil d'Etat, tout service public est présumé être de nature administrative, sauf si par son objet, ses modalités de fonctionnement et son financement, il est assimilable à une entreprise privée ; dans ce cas, il s'agira d'un service public industriel et commercial.

        Dès lors, au regard de tous ces éléments, les Maisons de Justice et du Droit sont chargées de l'exécution d'un service public administratif.

En effet, l'intérêt général se caractérise dans le fait que les citoyens peuvent entrer en liaison directe et "instantanée" avec la Justice et le Droit puisqu'il s'agit d'un service public de proximité. De plus, l'activité de service public est administrative puisque les Maisons de Justice ne sont absolument pas assimilables à une entreprise privée : leur accès est gratuit, leurs activités non susceptibles de se rattacher à celles d'une entreprise privée.

        Il faut préciser enfin, que les Maisons de Justice sont un service public administratif facultatif. En effet, selon la loi du 18 décembre 1998 ^([3]), portant sur la création des Maisons de Justice et du Droit : « il peut être institué des Maisons de Justice et du Droit. » Cette formulation démontre bien qu'il n'est fait aucune obligation aux autorités publiques de créer une Maison de Justice. Obligation de création qui avait été proposée dans un amendement présenté par Claude Goasguen lors de l'adoption de la loi et justifiée par le fait que la création des Maisons de Justice ne dépendrait pas de la situation financière des collectivités locales concernées.

        Cependant, cet amendement a été rejeté au motif que cette obligation de création entraînerait des coûts financiers considérables. Cela expliquerait donc le financement des Maisons de Justice par le système du partenariat.

        Il faut alors se poser la question de la pertinence du caractère facultatif des Maisons de Justice alors qu'elles sont censées exercer une certaine forme de Service public dans l'intérêt de la Justice. Le caractère facultatif d'un Service public peut se comprendre lorsqu'il concerne une école de musique ^([4]) ou toutes activités culturelles ou socio-culturelles, mais non une activité relevant de la Justice, service public régalien.

        Cependant, le fait qu'il ne soit rendu aucune décision juridictionnelle dans les Maisons de Justice légitime le caractère facultatif de cette activité : avec les Maisons de Justice, on est en présence d'un service public "dans l'intérêt de la Justice" et non du Service public de la Justice proprement dit.

        Le caractère facultatif trouverait son fondement dans le principe d'égalité au travers de la proximité. En effet, les Maisons de la Justice sont créées pour remédier aux déséquilibres existants entre les habitants des différents quartiers. Déséquilibres dans le fait que certains ont plus facilement accès à la Justice et au Droit que d'autres.

        Le caractère de proximité des Maisons de Justice comble ce vide institutionnel en permettant à tous les citoyens d'avoir le même accès au Droit et à la Justice.

        Les Maisons de Justice dépassent l'égalité formelle pour atteindre l'égalité réelle. Il est légitime de se demander si on est en présence d'une discrimination positive.

        Par discrimination positive, selon Monsieur le Professeur Mélin-Soucramanien ^([5]), il faut entendre une différenciation de traitement créée de manière temporaire dont l'autorité normative affirme expressément qu'elle a pour but de favoriser une catégorie déterminée de personnes physiques ou morales au détriment d'une autre afin de compenser une inégalité de fait préexistante entre elles.

        Il s'agit d'une notion qui serait reconnue par le Conseil Constitutionnel ^([6]) puisqu'il reconnaît la possibilité au législateur de prévoir un traitement juridique différencié en faveur de certaines zones considérées comme étant dans une situation d'inégalité de fait par rapport au reste du territoire national.

        Il semblerait que ce soit la même situation pour les Maisons de Justice et du Droit. Elles ont en effet pour but d'atténuer une inégalité de fait existante entre les habitants du territoire quant à leur accès à la Justice et au Droit.

2) Les risques de stigmatisation

        Les "zones sensibles", les "quartiers difficiles" constituent aujourd'hui de véritables "ghettos urbains" : lieux de concentration des inégalités, de ségrégation sociale (absence ou disparition de la mixité sociale, taux de chômage élevé) et territoriale (faible présence des services publics : service de transports, centres de santé…).

        Cette analyse de la dégradation sociale a conduit les cinq derniers gouvernements à mener une politique spécifique ("les discriminations positives") en faveur de ces quartiers (création des "zones d'éducation prioritaires" ZEP, création de "zones franches"…) afin de renforcer leurs services publics et leur tissu social et économique.

        La création des Maisons de Justice et du Droit n'entre pas en principe dans ce type de dispositifs. L'autorité publique n'a d'ailleurs pas posé de critères d'établissements (en particulier géographique) des Maisons de Justice et du Droit.

        Pourtant, l'analyse de la carte géographique ^([7]) de la répartition des Maisons de Justice et du Droit sur le territoire français montre sans ambiguïté une corrélation entre l'implantation de Maisons de Justice et du Droit et l'existence de "zones difficiles".

        Cet état de fait peut se comprendre : le choix du lieu d'implantation d'une Maison de Justice et du Droit correspond souvent à la volonté des élus locaux de montrer leur attachement au développement de tel ou tel quartier, et aux crédits de la politique de la ville dont ils pourront bénéficier en élaborant ce type de projet.

        La présence des Maisons de Justice et du Droit exclusivement installées dans les "quartiers difficiles", accentue le risque de stigmatisation. En effet, l'implantation d'une Maison de Justice et du Droit au sein d'un quartier, où le sentiment d'exclusion vis-à-vis de la Communauté nationale et, d'isolement est larvé, peut être perçue comme "un service public de seconde zone", "la justice du pauvre". N'a-t-on pas vu dans le passé d'autres institutions considérées de la sorte ?

        Deux exemples peuvent nous éclairer sur ce risque de stigmatisation :

–  les Centres Sociaux (exemple : "Espace 19") à vocations multiples, sont jusqu'à présent fréquentés essentiellement par les populations les plus défavorisées (90% des usagers), les classes moyennes et aisées refusant pour leur part d'utiliser les structures de ces centres car, dans l'imaginaire collectif, "aller au centre social, c'est être pauvre" ;

–  le classement de certains lycées (situés dans des "quartiers difficiles") en zones d'éducation prioritaires (ZEP) a certes augmenté leurs crédits de fonctionnement (leurs dotations horaires) et réduit le nombre d'élèves par classe. Le revers de cette politique fut la désignation de ces établissements comme des "lycées poubelles" (stigmatisation publique) et l'accélération de la fuite des élèves aisés (multiplication des dérogations à la carte scolaire) ^([8]).

        Le risque de stigmatisation est donc réel !

        Pour éviter cet écueil, il est indispensable d'effectuer un travail d'information préalable et continu sur le rôle des Maisons de Justice et du Droit auprès de la population concernée.

        Il semble d'autre part que ce risque de stigmatisation ait été pris en compte par le législateur et les différents intervenants lors de l'établissement des différentes Maisons de Justice et du Droit.

        L'implantation des Maisons de Justice et du Droit n'est pas aléatoire. Souvent, la proximité d'autres services publics des habitants, voire du Tribunal d'Instance, sont des facteurs pris en compte dans le plan d'urbanisme de la ville.

        Ainsi, de nombreuses Maisons de Justice et du Droit n'ont pas été installées au cœur de "quartiers difficiles". C'est le cas de la Maison de Justice et du Droit de Villiers le Bel, implantée en ville, ou de la future Maison de Justice et du Droit d'Athis-Mons (dont l'ouverture est prévue en mars 2000) implantée au bord de la Nationale à l'intersection de deux communes (il s'agit d'un projet intercommunal)…

        Dans sa conception actuelle, la Maison de Justice et du Droit n'a pas une mission à connotation exclusivement pénale. Aussi, le risque de stigmatisation est nettement réduit.

        En effet, la principale mission de la Maison de Justice et du Droit est l'accès au droit et se décline ainsi :

–             informations générales sur le système judiciaire et orientation vers les services compétents (tribunaux, associations, élus…),

–  aide aux démarches administratives,

–  aide aux victimes (soutien, conseils…),

–             médiation civile (problèmes conjugaux, de garde d'enfants, de voisinage…),

–             prévention de la délinquance.

        Si la mission d'accès au droit est une caractéristique commune à l'ensemble des Maisons de Justice et du Droit, leurs prestations diffèrent.

        La Maison de Justice et du Droit s'implante dans des lieux où existe d'ores et déjà un travail d'information et de conseil : la Mairie et les acteurs sociaux (syndicats; associations…) effectuent souvent ce genre d'activités, c'est pourquoi une Maison de Justice et du Droit pourra, selon la réalité locale, aider les enfants battus (grâce à l'intervention de l'association locale "SOS enfants battus"), tandis qu'une autre interviendra sur le problème de la discrimination raciale à l'emploi (grâce à l'intervention d'une section locale d'un syndicat).

        La Maison de Justice et du Droit constitue alors le lieu privilégié de rencontres des acteurs locaux et institutionnels amenés à agir dans une logique partenariale.

II– Le partenariat, dynamique de la Maison de Justice et du Droit

        Le code de l'organisation judiciaire ^([9]) dispose : « les modalités de création et de fonctionnement des Maisons de Justice et du Droit sont déterminées par décret en Conseil d'Etat » ; cet article, inséré dans le code par la loi du 18 décembre 1998 ^([10]) n'a pas à ce jour été suivi d'effet : le décret d'application qui devait intervenir au mois de juin 1999 n'est pas paru ; aucun projet de décret n'est disponible, ce qui laisse augurer de l'état d'avancement du dossier… Néanmoins, le cadre d'instauration des Maisons de Justice et du Droit est esquissé depuis une circulaire d'octobre 1992 ^([11]). Les Maisons de la Justice et du Droit sont créées et organisées sur la base d'une convention.

        Cette base contractuelle a été retenue alors qu'une autre hypothèse avait été envisagée, celle du Groupement d'Intérêt Général (GIP) ^([12]). Le recours à cette structure aurait permis d'octroyer la personnalité morale à la Maison de Justice et du Droit, de la soumettre au contrôle des Chambres Régionales des Comptes, d'assurer leur transparence financière. Mais le choix du Groupement d'Intérêt Public s'est heurté à trois obstacles majeurs : il aurait nécessité une procédure législative lourde, peu adaptée à la diversité des missions de la Maison de Justice et du Droit ; le Groupement d'Intérêt Public, caractérisé par une durée limitée, n'offrait pas une assurance de proximité. Enfin, l'attribution de la personnalité morale, si elle consacrait l'autonomie de la Maison de Justice et du Droit, était peu compatible avec la volonté d'un rattachement essentiellement judiciaire.

        Le contrat reflète la philosophie qui a conduit à la mise en place des Maisons de Justice et du Droit. Il s'agit d'associer différents partenaires pour assurer une pluralité de missions : maintenir la cohésion sociale, rendre l'Etat plus proche, renforcer la sécurité, quelques objectifs parmi d'autres, qui ne reviennent pas par nature à une seule institution, fusse-t-elle aussi importante que la Justice.

        La Maison de Justice et du Droit est au confluent de trois politiques publiques : la  politique de la ville, la lutte contre l'insécurité et la politique judiciaire de la ville.

La convention présente à nos yeux un intérêt important : elle permet la mise en place d'une nouvelle structure, intimement liée aux missions de l'Etat qui fédère une pluralité de financements. Ainsi, le Ministère de la Justice développe son maillage territorial mais limite sa participation financière et ne grève donc pas son budget d'une nouvelle charge.

        Nous nous bornerons ici à présenter une hypothèse. En effet, les aléas de la politique jurisprudentielle du Conseil d'Etat peuvent conduire la haute juridiction à adopter une autre solution. La convention est passée à titre principal entre des personnes publiques. Dès lors, le contrat revêt en principe un caractère administratif, sauf dans le cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé ^([13]). Ensuite, le contrat a pour objet l'exécution même du service public ; dès lors il peut être qualifié de contrat administratif ^([14]). Si la convention est conclue pour partie avec des personnes privées, la qualification semble être identique, car le contrat est relatif à l'organisation ou à l'exécution même du service public ^([15]). Cette qualification n'est pas dénuée d'intérêt, elle implique certains effets, notamment en matière de résiliation pour motif d'intérêt général. Nous observerons ultérieurement en quoi ceci présente certaines ambiguïtés.

Ø    La convention, contrat d'encadrement, définit les règles, met en place les moyens en vue de l'exercice des activités de la Maison de Justice et du Droit. Elle a donc un rôle constitutif.

        La convention est signée par l'ensemble des intervenants cofinanceurs de la structure, pour une durée de trois ans renouvelable : le Préfet, le Président du Tribunal de Grande Instance, le Procureur de la République près le Tribunal de Grande Instance, le Maire ou le Président de la Communauté d'Agglomération et le Bâtonnier de l'Ordre des Avocats du Barreau… Cette liste n'est pas exhaustive et dépend de l'architecture particulière de chaque Maison de Justice. Cependant, nous retrouvons trois sources principales de financement : la Délégation Interministérielle à la Ville verse une subvention d'incitation au démarrage à la collectivité locale, pour lui permettre d'amortir une partie de son investissement initial (environ 150 000 francs) et finance le poste de travailleur social. La commune ou communauté d'agglomérations fournit un local et assume les charges de fonctionnement. Ainsi, une fois la structure implantée, hormis les dépenses en personnel, le coût de la Maison de Justice et du Droit repose principalement sur les collectivités locales ; le Ministère de la Justice alloue une somme de cinquante mille francs à l'installation et s'acquitte du salaire du magistrat coordonnateur et des différents personnels judiciaires.

        A ce titre, nous observons une évolution qui traduit l'ambiguïté des missions de la Maison de Justice : l'accueil devait être assuré à l'origine par des greffiers pour assurer la confidentialité des dossiers qui risquait d'être mise à mal quand l'accueil était pris en charge par des personnels de la municipalité. Avec la volonté de développement de ces structures, affichée par le Garde des Sceaux ^([16]), la possibilité d'affecter un greffier dans chaque Maison de Justice est devenue hypothétique ; souhaitée par les magistrats, elle se heurte à des obstacles budgétaires qui limitent les recrutements supplémentaires. Dès lors, nous assistons à l'utilisation d'"emplois-jeunes" ^([17]), rémunérés par financements croisés, d'un coût moindre, mais qui interroge sur la pérennité de ces postes après cinq ans.

        Elle confie à des associations, personnes morales de droit privé, la gestion des missions périphériques qui sont un élément du service public assuré par les Maisons de Justice et de Droit. Les missions de médiation pénale et civile, d'aide aux victimes, leur sont dévolues. C'est un procédé classique dans le cadre de la gestion des services publics ^([18]).

        Effet dévolutif quand elle autorise l'intervention d'une pluralité de services déconcentrés qui assurent leur mission au sein de la Maison de Justice. Nous rencontrons ainsi des travailleurs sociaux, assistantes sociales, éducateurs de la protection judiciaire de la Jeunesse, agents de Police, mais également médiateurs de la SNCF et de la RATP.

        L'ensemble des intervenants compose un comité de pilotage ; présidé par le Procureur de la République, il veille à l'application concrète de la convention dans sa dimension administrative, dirige les grandes orientations et contrôle les aspects financiers. Là encore, le peu de contraintes légales imposées aux Maisons de Justice ne permet pas de dégager une situation unique. Certaines sont gérées collégialement ; les associations, les représentants des services déconcentrés de l'Etat, s'ils ne participent pas directement au financement de l'entité, collaborent à l'élaboration du projet. Dans d'autres structures, les intervenants non financeurs peuvent être invités aux travaux du comité de pilotage. Ce dernier élément résume à lui seul un des éléments d'identification d'un service de proximité : une forme à géométrie variable.

2) Les paradoxes de la contractualisation

        En gardant à l'esprit que la Justice constitue une des prérogatives régaliennes de l'Etat, n'est-il pas hasardeux d'en confier un des éléments à d'autres partenaires ? Nous pouvons dès à présent lever ces hypothèques. En effet, le comité de pilotage n'est pas compétent pour se prononcer sur l'activité judiciaire des Maisons de Justice. Celle-ci reste du ressort des magistrats, qui tiennent le comité informé des orientations retenues, des résultats obtenus. Cette caractéristique souligne la dualité de la Maison de Justice avec, d'une part les activités proprement judiciaires et, d'autre part, des actions sociales ou éducatives.

        Ø Le choix du mode contractuel pose d'autres problèmes. Nous avons remarqué que le cadre juridique du Groupement d'Intérêt Public avait été écarté car il avait une vocation à durée limitée. Il n'est pas sûr que le contrat permette d'éviter cet écueil. La question de la pérennité de la structure est clairement posée.

        Certes, la convention instituant la Maison de Justice s'inscrit dans le cadre plus général du contrat de ville. Cet outil pluriannuel assure une stabilité sur le moyen terme (contrats de villes négociés sur la base des contrats de plan Etat-Région, soit actuellement, sur une période de six ans). Il n'en demeure pas moins que cette convention, comme tout contrat, suppose l'existence et la rencontre d'au moins deux consentements. Les personnes publiques bénéficient à cet égard de la même liberté contractuelle que les personnes privées ^([19]). Cette liberté contractuelle coïncide, dans le cas des collectivités locales, avec le principe de libre administration ^([20]).

        L'autonomie de la volonté impose que les parties puissent dénoncer le contrat. Nous remarquerons à ce titre que l'engagement des parties n'a pas la même valeur juridique pour tous les signataires (régime exorbitant de droit commun). Lorsque la dénonciation émane du Préfet, des chefs de juridiction ou du Maire, la convention est résiliée de plein droit à l'expiration du délai de préavis (1 an). A contrario, si les autres signataires font de même, la convention, bien qu'amputée d'un de ses signataires, continuera à produire ses effets. Mais le paradoxe se situe à un autre niveau : selon une jurisprudence établie, les usagers d'un service public administratif n'ont pas le droit au maintien du service ^([21]). C'est à la personne publique d'apprécier l'opportunité du maintien du service en fonction des exigences de l'intérêt général. Dans le cadre de la convention établissant la Maison de Justice, plusieurs personnes publiques peuvent être amenées à juger des nécessités de l'intérêt général, peut-être dans un sens différent.

        Il ne s'agit pas d'une hypothèse d'école, puisqu'elle a eu lieu à Argenteuil, où l'expérience de la Maison de Justice n'ayant pas été concluante, les représentants de la juridiction ont dénoncé la convention et ainsi mis fin à l'institution. En principe, c'est la collectivité locale qui est compétente pour juger de l'existence de l'intérêt local ^([22]). L'institution d'une Maison de Justice a un intérêt local puisqu'il s'agit de répondre aux besoins de la population ^([23]). En cas de conflit entre un intérêt local et un intérêt national, c'est le dernier qui prévaut.

        Dans le cadre de la contractualisation, ces règles n'ont pas d'application systématique. L'absence d'une hiérarchie des intérêts publics ou de l'appréciation de ces intérêts conduit à une impasse. L'intérêt général sera bafoué puisqu'il suffit qu'une personne publique dénonce la convention pour que la Maison de Justice disparaisse. Qu'en est-il de l'appréciation de l'autre personne publique ? Force est de constater qu'il n'y a pourtant qu'un seul intérêt général. Plusieurs interprétations peuvent coexister, mais une seule doit prévaloir. Or, l'autonomie des décideurs institutionnels matérialisée par la libre administration des collectivités locales, s'érige en obstacle face à cet impératif de cohérence.